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也就是说，帝国想要重新变强，一场充满血腥味的改革是避免不了的。这必然会触及一部分人的利益，他们会用各种办法来阻止改革，甚至爆发一场惨烈的内战——这也是罗马帝国频繁内战的重要原因之一。
但如果不改革，就会亡国灭种；选择改革，不一定改革成功，风险很大，甚至引起反噬。
在生产力落后的中世纪，土地无疑是改革的重点对象之一。
13世纪，罗马帝国四分五裂，富农控制着绝大部分土地，土地兼并持续恶化，自耕农大量破产，被逼的变卖家产，甚至自杀。
帝国缺一场土地改革。
土改的意义在于三方面，第一，降低社会非劳动人口，把失地农民纳入社会生产，减少矛盾；第二，扩大市场，失地农民没有钱去消费，有了土地就能生产就有钱；第三是减少土地浪费，扩大粮食生产潜力。
土改的形式有两种，第一种是分割土地给失地农民，第二种是让失地农民进城当工人，实际上两种形式归根结底就是改革土地制度，扩大消费市场。第一种途径缺点是降低了农业潜力，增大了土地流转成本，第二种是造成了贫民窟。
跟近代土改不同。近代地主没有那么保守，因为大地主有大量土地可以让地主转型，从封建地主到农业资本家，保守的是小地主，富农，中农。想要瓦解这些人就得破坏那种封建土地制度，要么让农民都进城，剩下的都是农场主，自然就完成了进步，要么就把土地平分，所有人都有土地，但是土地规模又不足以支持自给自足、男耕女织的小地主，富农，中农。
暂不说东方土改。
提奥多雷并非要搞什么“公有制”，也不会搞死地主阶级（或富农经济）。在普通农民看来地主该死，但对于君主来说十分重要，因为地主经济是王权在农村的延伸，同时教士阶级维持着王权在基层的意识形态，他们是维持王权统治的基础。
他的土改依然会优先考虑地主阶级（或富农）的利益，目的主要是为了遏制土地兼并，以及保护自耕农。
如果放任不管，后果也不必多说。
不过，目前为止他还没有能力解决这些问题。拉丁人的进攻已经让他焦头烂额，而难民问题更是为他“再添了把火”。
把这些难民训练成士兵，强行减轻失业率？第一，这些难民当中很多都是老弱病残，适合当兵的青年少之又少，而且没有足够的诱惑，这些青年是很难愿意为帝国卖命的。
第二，严重缺少武器装备，这些新兵拿什么武器与全副武装的拉丁人作战？拿锄头吗？还是锅碗瓢盆？
第三，根本无法从根本上解决问题，难民想要的是土地，而非参军报国。
成群的难民将严重冲击当地社会的秩序，带来烧杀抢掠等一系列暴行。
之前，提奥多雷从君士坦丁堡收留了一批难民，但这批难民大部分都是贵族、军人、教士和工匠，凭借他们的身份很容易就能在尼西亚重新“混”起来。
而这批来自比提尼亚的难民大部分都是农民，大字不识，很难在城市混下去，只能逃到乡村，但乡村地富农们很反感这些人，导致这些难民面临“没人要”的情况。
传统的土地占有阶层的势力非常强大，皇帝只能一味的妥协妥协再妥协，这就造成两边都得罪，同时两边都不满意的情况。而土地改革的最后效果，只解决了一半农民的土地问题，而另外不到一半的农民，继续进城。
此外，大部分农民有个天性，那就是想去城市，认为这样可以赚到更多的钱。
自耕农和耕农是农村社会涌入城市社会的中坚力量。如果想要维持社会秩序，那么城市中的贫民就不能再增加。农民之所以大量涌入城市，因为他们大部分人都没有土地，从而去追求城镇的高工资收入，结果发现他们根本融入不了城市生活，导致城镇四周的贫民窟越来越多，农村见不到一点生机，大街小巷充满着落魄的破产者、乞丐，对生活充满失望，间接性对政府失望。
（古代搞重农抑商是有原因的，无论是罗马还是中国。改革开放后一堆农民往北深广跑，哪怕到现在也有不少农民错误地认为去了一线城市就能发大财。东罗马也一样，一堆农民往君士坦丁堡跑，结果海墙边的贫民窟越来越多。）
因此，想要缓解这个问题，就必须要耕者有其田，把农民“定”在农村。
乡村经济才是东帝国的核心，商业只是其次。
把土地分给农民，就只能拿君主的政治基础开刀。所以，他们是你政治上的盟友，但却是你政策上的敌人。君主得罪了传统的阶层，那么他在治理国家的时候，手中可用的人就会减少，最后，君主只能越来越依靠你的皇室成员，你的亲信。
有句话说得好，政策上越成功的君主，政治上就越失败，反之亦然。
而依赖少数亲信治理国家是什么后果？腐败。
安格洛斯王朝和巴列奥略王朝就是个典型的例子。
尤其是巴列奥略时期，大部分的社会资源并不是被一个广大的阶层占有，而是迅速被少部分人占有。整个国家迅速变得腐朽、堕落。所以，统治阶层的迅速腐败，激起了强大的民愤，导致巴列奥略时期人民多次起义，这一切不是没有原因的。
或许你要说，用军队镇压“刁民”就行了吧。而你大规模扩军的后果是什么?基层贫民出身的人，加入到军队当中，使得军队不再是一个特权阶层，军队的思想越来越向民众靠拢。当这种军队在面对他们的父老乡亲时，倒戈是很自然的事情。
还有一点，农民遭受了地主的压迫，受了邻居的委屈，就要去教堂祈祷，听教士的教诲。农民没有多少土地，一旦到了灾年，断了收成，教堂就要出面救济。对农民来说，国王远在天边，天高皇帝远，而教堂近在眼前，朝夕相处。农民可以不信皇帝，但不可以不信寺庙。在中世纪，这些教士还扮演着老师的角色。
而此时，城市中的打工农民越来越多，贫民窟越来越多，他们自然而然就成了这些经学人员最好的受众。
要知道，在东帝国东方教会的权力远不如西欧，所以普遍出现了“吃着朝廷的饭骂朝廷”的现象。这些传统的教士群体，依旧掌握着在平民阶层中的话语权，如果提奥多雷想要维持他的统治，就必须要依靠宗教的帮助。
总结，提奥多雷的土地改革优先考虑地主、富农阶级，其次才是自耕农，在改革的同时也要取得教士的支持，这还是为了稳固他的统治。
改革的目的是为了遏制土地兼并、使自耕农数量增多，而非实现“公有制”。
同时避免城镇涌入过多的农民，强调乡村经济的重要性。
在政策和政治上力求平衡，同时不能过分重用亲戚为官。
（我这是站在统治者的角度所写，可能会得罪一些人，希望谅解。）