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目前公民网络参与的大发展，有其深刻的政治意蕴和时代背景。我国政策过程呈现高度的精英主义倾向，当前的政治制度中公民参与的有效途径不多，造成我国政策民主化不足。正是现实社会中公民参与的失灵为网络环境下的参与创造了生长空间，互联网则适时提供了公民参与的平等机会和宽广平台，开启了我国社会主义民主政治一条新的发展路径。网络参与的**也是与我国当前的政治氛围相统一相适应的。作为执政党的中国**执政理念不断更新，扩大公民有序政治参与和建设服务型政府等体现以民为本导向的执政理念与网络参与的价值指向相互吻合，成为公民网络参与兴起的政治动因之一。
一、精英主导：中国式的公共政策过程
从宏观政治体制上看，我国公共政策过程是高度精英主义取向的，政策过程较为封闭。党和政府高层的态度对于政策制定起到决定性作用。正如托马斯·戴伊所说：“公共政策是自上而下制定的”，“政策制定者精英阶层的存在是政治生活的事实。”在幅员广阔、人口众多且各地区发展不平衡的基本国情下，这种决策体制保证了决策的效率，利于政策的统一性和稳定性，但也存在较多弊端。在一定程度上，我国政策制定过程存在“黑箱”，公民及社会对政府政策制定影响力不足，在某些政策领域只能被动接受政府的决策。**组织在公共政策过程中处于权威地位。**的领导地位是在革命斗争中建立起来的。**在取得政权、建立政府之后承担起社会主义现代化建设的历史使命。但是，在公共管理和决策中权力过分集中在党，特别是在建国初期到文化大革命结束之前，公共决策中党的一元化领导走向极致。邓小平多次提出要实现党政分开，并曾尖锐地批评现存的决策体制是“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”。党的十三大曾为改变党政一体、权力高度集中在党委的决策体制做出一些调整，如撤销政府中的党组，撤销党组织中与政府对口的部门等。但整体上看没有削减党在我国决策体制中的一元化领导地位。从决策方法上看现存的决策体制主要依赖经验决策，决策者主要凭直观判断和已有经验进行决策，缺乏严格的决策程序和科学论证。在一些决策中出现“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的现象。在政策执行过程中容易出现执行力不足，政策执行走样造成政策目标难以实现。从本质上说这种公共政策模式是由中国现阶段党国一体的政治体制和权力集中的政治架构所决定的。有学者分析我国这种自上而下精英主导政策过程表现为以下特征：
第一，中国公共政策的议程设定与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。随着政府管理体制的改革和深入，推动政策议程设定的政治动因已经逐渐地从政治权威个人的考虑转向社会稳定、区域发展、重大事件等对官员考验的需求。第二，中国公共政策目标强调“模糊共识”，政策过程充满讨价还价。为了促使政策方案尽快通过，政策参与者各方自动地调整政策内容，兼顾各方的利益和政策需求，各部门、各地方本能地充当本部门或地方的“利益代言人”参与相关政策的酝酿和讨论过程，妥协、笼统和模糊就不可避免，以求达成政策的模糊共识。第三，政策执行呈现出显著的多样性和差异性。作为模糊共识和讨价还价的结果，政策在执行过程中往往因地制宜，甚至改头换面，“上有政策，下有对策”。政策执行的多样性和差异性在一定程度上符合中国国情，激励部门和地方政府的政策创新，但也造成中央政策的权威性进一步削弱、市场经济的公平准则无法确立的弊端。第四，政策周期不稳、政策变动不居是中国政策过程的突出特征。由于政策目标模糊，政策执行中可能出现各种难以预测的后果，决策者不得不随时对此做出响应和调整，这就使得政策表现出不稳定的特征。然而也正是由于政策“微调”的原因，中国的整个改革进程呈现出“渐进主义”的特征，使得社会的转型和发展处于可控的范畴内。随着市场经济的逐渐巩固，稳定和可预期的政策环境会逐渐成为大势所趋。
从中国公共政策过程上来看，在政策议题设置方面，著名学者王绍光对于我国公共政策议程进行了深入研究。为了回答和解释在我国公共政策议程设置阶段，哪些问题进入决策者考虑范围内，什么人参与了公共政策议程设定，为什么有些问题进入决策者视线，而其他的问题消失或者搁浅了等问题，王绍光区分了三类议程：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。进而他依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式。政策议程由决策者提出且民众参与程度低为关门模式。在这种模式里，没有公众议程的位置，议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里这是议程设置的主要模式，在当代中国这种议程设置模式也没有完全消失。与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的，与关门模式不同的是在动员模式里，提出议程后决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。动员模式是我国当前政策议程设置的主要方式。
在政策制定方面，以中央层面的决策体制为例，大致可分为三个层级。位于最高层级的是中央政治局和全国人民代表大会为核心的政策共同体。一些重要议题或法律法规的制定需要全国人民代表大会相关专门委员会牵头，而涉及国家发展、经济政治改革的重大决策问题一般需要在中央经济工作会议或党的政治局会议上进行讨论和决策。次一级的决策层级是国务院总理或副总理为核心的或是以政治局常委牵头的多部门协调合作的政策共同体。如2010年关于校园安全治理的政策制定共同体由政治局常委周永康牵头，涉及国务院多个部门以及中宣部、最高人民法院、最高人民检察院等。最低的决策层级是国务院单个部门为核心的政策共同体。一般来说这类决策问题影响范围比较小，在单个政府职能部门的权限即可做出决策。在我国虽然存在着中央和地方不同层级的决策共同体，但是却存在着较为一致的决策规则：民主集中制。民主集中制的本质是寻求决策中的“集体理性”，以达成一致同意的目标。这是我国决策议事规则的重要创新和独特之处。在现实生活中，不同民众和利益集团的偏好有所不同，如根据全体一致原则虽然可以让每个利益相关者都表达自己的利益诉求，但是很难达成一致。在西方是通过代议制和选举，根据少数服从多数的原则解决这一偏好加总问题。而在中国不存在这样的政治体制基础，民主集中制就成为了替代方案。在决策共同体中通过少数服从多数来进行公共决策，但大多数情况下决策共同体中的主要领导会表明基本态度，以利于民主后的集中，并以此作为决策共同体的倾向性意见。民主集中制的决策方式容易导致“集中”的成分多于“民主”，甚至集中替代民主，过于依赖个人直觉和经验，缺乏科学严密的论证和多元意见的吸纳，很多情况下为政策失败埋下了伏笔。
公共政策执行是实现政策目标的根本途径。美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”在我国政策执行过程与政策制定过程是环环相扣难以分开的。从主体上看，中央和地方各级政府机构都是政策执行主体，行使公共政策执行的职能。某一政策机构主要负责执行上一级机构制定的政策，并根据自身权限制定本级机构的政策，监督下一级机构的执行。例如相对于全国人民代表大会而言，国务院所采取的行动是对其政策的执行，而国务院采取的行动本身又成为地方政府和国务院下属部门所要执行的政策。政策执行过程主要包括政策发布、执行准备、政策试点、正式实施、执行监督等环节。在政策执行过程中，执行力高低直接决定了政策执行效果。政策执行力是指为达到政策目标，公共政策执行主体通过调度、控制和使用各种政策资源，有效地执行公共政策的能力和效力。但我国公共政策的执行力却不容乐观，政策执行中的“走样”普遍存在。一些政府部门“不作为”、执行力缺失的情况严重，“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”的情况在某些地区甚至比较普遍。中央政策在地方执行过程中经常遭遇“肠梗阻”，有人称其为“政策出不了中南海”。有学者将我国政策执行中的问题归纳为以下几个方面：第一，替代执行。指政策执行人员采取偷梁换柱的做法，执行与政策制定部门初衷不相一致的政策方案，使其原有的政策方案难以继续得到贯彻实施，即所谓的“上有政策，下有对策”。第二，象征执行。指政策执行人员敷衍塞责，做表面文章，看似执行实际上并不执行政策制定部门的政策。象征执行的主要特征是欺骗性。表面上看来政策宣传热热闹闹，政策执行轰轰烈烈，而实际上政策并没有转化为可操作性的具体措施，没有真正落到实处，政策成了空架子。第三，选择执行。指政策执行人员采取“为我所用”的做法，选择性或片面的执行政策制定部门的政策，以至于曲解政策的精神实质或部分内容，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与政策目标大相径庭的效果。第四，附加执行。指政策在执行过程中由执行人员附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。第五，机械执行。指政策执行人员不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策。
二、参与失灵：我国公民参与的传统模式
公民如何参与公共政策过程是当今民主政治理论与实践的热点问题。在我国，改革开放以来经济快速平稳发展、社会环境总体稳定、人民生活水平不断提高，这些为中国政治的发展，包括公民政治参与和政府决策科学化、民主化提供了难得的契机，近年来公众参与已经成为出现在中国政治生活领域的高频词。从制度设计角度审视我国政治体制中公民参与的制度安排，应该说为公民提供了较为多元的政治参与选择，如果能充分发挥既有制度框架内公民参与的功能，我国政治民主建设将迈上一个新的高度。但是不可否认的是，当前为公民提供的参与路径虽然数量不少，但是所发挥的功能还有待进一步提高。孙永怡认为我国公民参与政策过程存在社会对公民参与政策过程认识模糊、公民参与公共政策能力有限、公民参与中公利与私利存在冲突、参与群体集体非理性、强势集团操纵政策过程等十大困境。制度内的参与无效导致了近年来制度外参与、无序参与在一些地方盛行。网络参与的出现正是传统制度环境下参与失灵的外溢结果。本书将公民参与的路径一分为二：传统路径和网络路径。在研究网络路径公民参与之前，首先回顾和评价传统路径，即当前现实政治制度安排中公民参与的路径。在我国，当前公民参与的路径有很多，本书仅选取几个具有广泛代表性的制度进行重点考察。
（一）人民代表大会制度
人民代表大会制度是我国民主政治的核心内容，是我国公民政治参与的基本制度。人民代表大会制度保证了公民的各项基本政治权利。通过人民代表大会，公民参与包括选举、投票、立法讨论等政治活动，影响国家政策过程。具体来说，公民的政治参与通过人大代表来实现，避免了参政的无序，保证参政的可行性和高效。选民选举人大代表、向人大代表反映意见和建议，人大代表通过提出议案和建议的形式将公民的利益诉求在人民代表大会上反映，从而影响公共政策的制定。
人民代表大会制度在我国已经走过了50多年的历程，随着我国经济社会发展，人民代表大会制度在不断发展完善，在国家政治生活中发挥越来越重要的作用。但是，应该看到的是，现行的人民代表大会制度与扩大公民政治参与的目标还有一定的距离，与其在政治体系中法定的地位不相适应，难以完全满足公民日益增长的政治参与热情。具体体现在：第一，宪法确立的人民代表大会地位亟待增强。宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。但是在我国实际的政治运行中，各级人大的权力保障明显不足，人大会议被认为是“走过场”、“橡皮图章”。如果人大的权威性不能得到保障，公民参与则成为无源之水、无根之木。第二，人大代表制度存在一定弊端。首先，人大代表中政界、商界等精英人士所占比例较多，普通劳动人民特别是农民代表较少，这容易导致民意代表性不足。其次，人大代表和一部分人大常委会成员实行的是非常任制，因而他们代表、传递和争取公民利益的时间、精力、能力和范围受到限制，缺乏专业的政治训练，不利于民意的充分表达，削弱了人大在国家政权中作用的发挥。再次，人大代表与公民的联系机制不通畅，公民个人较为分散的利益表达缺乏有效整合，尚未建立人大代表充分聆听人民呼声的有效机制。第三，选举制度亟待完善。我国《选举法》规定，县级及县级以下的人大代表由选民直接选举产生，县级以上的地级市、省、全国三级人大代表由其下一级的人民代表大会选举产生。这种多次的委托代理关系加大了代理的风险，使得公众所表达的利益诉求信息在自下而上的传递过程中会产生遗漏、搁置或失真，造成信息传递不畅。
（二）听证制度
听证制度源于普通法系的自然公正（natural justice）原则，它包括两个最基本的程序规则：一是任何人或团体不能成为涉己案件的法官；二是任何人或团体在行使权利可能对他人产生不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。其内在逻辑是用程序的公正保证结果公正。听证最初适用于司法领域，称为“司法听证”，后逐渐被立法所吸收，直到20世纪晚期，听证才正式运用到行政领域。听证制度的主要价值在于为公民提供利益表达的途径，利益相关的公民有机会参与国家政策制定，维护和争取自身的利益。在我国，听证制度最早出现于20世纪90年代后期，1996年《行政处罚法》中首次以立法的形式确立了行政处罚领域的听证制度，1997年的《价格法》与2000年的《立法法》中将听证的范围扩展到政府定价行为领域与行政立法领域。
听证制度在我国已经生根发芽，并在公共问题中发挥了越来越重要的作用，增加了政策制定中的民主成分。但是就目前施行的情况看还存在不少问题，主要表现在：第一，听证范围局限，行政听证制度确立后，各地和各政府部门对听证制度的推行作了很多努力，但在众多受到处罚、申请要求听证的案件中真正举行听证的却寥寥无几。目前各地举办的听证会主要局限在价格听证，对其他事关公共利益的公共决策鲜有听证。第二，听证程序不够健全。相关法律只是从原则上规定了听证制度，缺乏实施的细则规范，在实际操作中具有较强的主观性和随意性，直接影响了听证的效果，不利于维护公民的正当权益。第三，听证制度的效力不足。虽然在各级各类机关中听证制度已经建立，但是有些机关的理念并没有转变，认为听证制度只是走形式，不尊重听证会的讨论结果，这直接导致听证制度权威的丧失，影响公民参与的积极性，削弱了听证制度的公信力。
（三）基层群众自治制度
我国的基层自治制度主要由农村村民自治制度和城市居民自治制度两部分构成。依据我国《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》规定，基层自治中公民参与的基本内容包括参与社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。社会主义民主政治的实质是人民群众在享有对生产资料所有权和支配权的基础上，成为国家和社会的真正主人，享有管理国家及其他社会事务的权利。在城乡基层实行群众自治，让最广大的人民群众直接参与公共事务管理和公共政策制定，充分反映自己的利益诉求，保护自己的权益不受侵犯，是人民群众实际地参加社会事务管理活动的体现，是向着人民群众知政、议政、参政迈出的重要步伐，是社会主义民主广泛性、真实性的体现。社区、村落虽小却具有“五脏俱全”的政治体系。居民或村民通过自治的方式参与与自身利益紧密相关的公共事务管理，这与公民政治参与相一致。
在我国政治实践中，基层群众自治制度发挥着重要制度优势，承载着最主要的公民参与制度供给。但是从现实制度运行来看，无论是城市社区自治还是农村村民自治制度都暴露出一系列问题。从城市社区自治制度来看，首先是参与的多种不平衡。参与主体不平衡，总体参与率不高；参与领域不平衡，仅有的参与也不够深入；参与形式单一，志愿者与志愿组织是其主要形式，但这类组织在我国还没有充分发育；参与意愿不强烈，动员和组织仍是主要途径。其次是功能错位。社区自治制度是居民自我管理、自我服务、自我监督的自治组织，但是实际运行中行政化色彩较重，承担了许多上级政府的职能，作为自治组织的居委会演变成为我国行政系统的末端。第三是缺乏利益供给。公民政治参与，从目的来看是为了维护自己的合法利益，目前的社区自治承担的主要功能是加强基层管理，维护社会稳定，淡化了政治参与的功能，没有配套的利益供给机制，公民参与的积极性不好，影响参与效果。从农村村民自治制度来看，突出问题主要有：第一，村委会选举不规范，破坏民主公平原则。很多地区村委会选举中贿选行为较为严重，且呈现出形式多样化、档次升级化趋势，选举演变成村域内富人争权，出现老板村官。第二，党政“一肩挑”现象普遍存在，家长制**权力在农村生根。村书记和村委会主任“一肩挑”的权力配置本意为解决村级“两委”之间工作不协调、不配合、易产生摩擦的问题，但在实际操作中却造成了党政权力合于一身，滋生家长制官僚作风。第三，村务公开、财务公开制度流于形式。法律已明确规定了村务公开的期限及村务公开的主要内容，但一些村庄的村务公开尽管每年都搞，但是离规定的要求有差距，尤其是群众最为关心的财务收支情况还没有严格按法律规定公开。
（四）信访制度
信访制度是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况、提出意见、建议和要求，由有关机构依法处理的一种制度。信访制度主要的政治功能体现在两个方面：第一，信访利于增强政治权威合法性。群众的来信来访是最广泛的信息源，也是社会矛盾的客观反映。党和国家一系列的路线方针政策，都需要依靠大量的社会信息才能制定和实施。“了解民意，尊重民意，以民意为基础制定政府的政策，成为政治体制运作的内在要求。”同时，信访制度为检举、揭发**案件、净化干部队伍起到重要作用，从根本上巩固了政治权威合法性。第二，信访制度有利于人民参与国家和社会事务管理。信访一方面为公民对涉及自己利益的事务进行申诉、维护自身权利提供了制度保障，另一方面也为公民对公共事务发表意见、建议提供了有效途径。公民运用信访进行参政议政活动，对经济发展、社会进步起到促进作用。
在我国，信访是民意表达制度的重要组成部分，是公民政治参与的具体形式之一，也是一种特殊的参与形式。从信访制度施行至今也暴露出一系列问题和难以解决的困难，主要体现在：第一，信访洪峰爆发。我国面向普通公民的民意表达和政治参与机制不够通畅，使得很多问题和意见集中涌入信访渠道，造成严重的“信访堵塞”，一定程度上导致了李景鹏所说的“凡是合法的利益表达方式都是无效的（相对地说），凡是有效的利益表达方式都是不合法的（如集体闹事和贿赂官吏）”。大量的民意通过这一渠道层层上达，超出了信访本身能承载的功能。第二，信访集体化和无序化。当前信访的一大特点是个体信访正在逐步减少，取而代之的是三五成群的、甚至是几十人的集体信访行为，尤其以集体上访为主要趋势。一般来说在政治参与过程中，公民的组织化程度和政治程度越高，参与效能越强。亨廷顿指出：如果人们加入某个组织并在其中积极活动，那么他们参与政治的可能性就会增大，参与政治的实现程度就会极大地提高。为提高参与效能，那些有共同利益、共同地位的人们为了共同的目标临时组织起来，采取集体信访、越级信访、反复信访的方式谋求问题的解决。第三，信访救济替代法律救济。当公民权利受到侵害，第一选择不是采取正规的法律途径维护自身利益，而是试图通过信访这一方式取得“立竿见影”的效果，信访制度在现行中国政治体制内具有的民意上达功能与司法救济程序所具备的权利救济功能发生错位，试图用行政救济取代司法救济，这样做的结果就是严重削弱国家司法机关权威这一现代社会的治理基础。
通过对于上述几种当前我国公民参与路径的分析，我们可以清楚地看到我国虽然建立了较为完备的公民参与制度体系，公民参与权利逐步得到保障，但是实事求是地说现存的参与制度还不能满足广大人民群众的诉求，甚至面临参与失灵的困境。具体表现在：第一，参与路径有限。目前制度化的参与途径主要有通过人民代表大会制度、听证、信访、基层群众自治制度以及对官员的个别接触等。可以看到我国公民参政议政的制度供给严重不足，公民想参与公共政策往往无路可走，或者是参与成本太高，难度太大，造成公民有效参与缺乏，民意表达不畅。第二，参与效果不佳。从目前的参与效果来看，仅有的几种参与方式中公民参与取得的实际效果不令人满意。公民的利益诉求没有得到充分的反映，通过政治参与达到维护自身利益还存在较大障碍，现有制度框架内的公民参与形式大于实际意义。第三，公民对公共政策影响力不足。虽然听证会、基层群众自治等制度提供了普通公民参与公共政策的途径，但政策制定的最终决定权仍在政府高层手里，公民通过制度内途径试图影响政策制定和政策进程的难度非常大，公共决策中民意的代表性不足。现有制度体系中公民参与公共政策效果不甚理想，因此公民参与热情受到了极大的挫伤，自上而下较为封闭的公共政策过程仍然是中国公共政策的整体特征，政策过程中的公民参与面临着巨大的困难和瓶颈，难以满足公民日益增长的政治参与需要。
三、以民为本：政党执政理念的更新
（一）扩大公民有序政治参与
中国**首次在党的文件中明确提出“公民有序政治参与”是在2000年10月，党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出：“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序政治参与。”尔后，在党的**报告中重申：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理与民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”**报告中的公民有序参与包括四方面内容：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。可见，“扩大公民有序政治参与”在党的**之前已经成为共识，这就意味着我党开始认同建立“参与式民主”为导向的中国民主政治格局。
在2007年党的**报告中，中国**对公民参与的地位和作用的认识达到了最新高度，论述数量之多、篇幅之大、范围之广，实为罕见。**报告指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”报告把人民民主上升到社会主义生命的高度。**报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济文化事业。”从**报告中关于公民参与的论述，我们可以看出中国**公民参与理论体系的初步轮廓，这个体系主要有以下要点：
第一，公民参与是公民的一项基本权利。**报告提出：“要健全民主制度、丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”四项权利的表述完整而又系统地明确了公民参与的权利，这是我国充分保障和尊重人权的重大突破。四项权利又对应公共政策制定的不同阶段，即在议程设置阶段保证公众充分知情，在政策制定和方案选择阶段保证公民的广泛参与和利益表达，在政策执行阶段保证公民进行有效的外部监督。第二，公民参与是一系列的制度安排。**报告中明确了一系列途径和方式，作为公民参与的制度保证。报告指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。坚持和完善中国**领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”报告明确了四项制度作为我国公民政治参与的主要途径和方式，所谓扩大参与，是要在这四项制度的框架内不断完善和扩充。第三，公民参与是一种管理体制。**报告还把公民参与作为社会管理的一种体制安排：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”党把公民参与纳入社会管理体系中来，作为构建和谐社会的重要组成部分，特别是明确了公民参与需要一定的路径和载体。报告指出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”
我国公民参与的最大特征是有序性，公民参与的有序性是指参与要符合政治法律规范，采用恰当的方式和途径进行政治参与。公民参与各种政治活动时必须认同现有的政治权威与秩序。既要表达与争取自身利益，同时又怀有宽容、妥协的精神。在我国现阶段，扩大公民参与就必须坚持有序性，具体体现在：
第一，合法参与。有序参与的前提是参与的合法性。必须遵循我国现行的各项政治法律规范才能保证参与的有序进行。作为社会主义国家的公民，参与国家公共事务管理和政府公共政策过程需要采取正当合法的途径，不采取非法、过激和非理智的手段，这是保证公民参与效果的基本要求。第二，理性参与。这是要求我国的公民政治参与行为是理性的。这里的理性是政治理性，是指公民在参与政治活动时能够清醒、自主地做出理智的行为选择。公民参与要采取温和的行动方式，冲动并不能导致问题的解决，只能增加解决问题的困难。公民在行使权利时，要具备一定的政治知识，能够独立地进行价值判断。公民通过政治参与表达利益诉求，一旦经过合法合理的程序，产生的新的决策结果却未能反映其愿望，实现其参与目标，以宽容的心态接受结果也是政治理性的要求。第三，自主参与。公民政治参与可分为自主式参与和动员式参与。自主式参与是指参与主体根据个人意志进行的政治参与活动；动员式参与是指在他人动员之下的政治参与活动。扩大公民有序政治参与，要逐步把公民动员式参与转变为自主式参与。我国长期以来的政治参与以动员性为主，如基层人大代表的选举。相对来说，自主性的公民参与并不是很多。扩大公民有序政治参与，就要激发公民的参与热情，提高自主性参与比例，保证参与质量和效果。只有当公民能自主自愿参与政治活动时，社会主义民主的本质和优越性才能彰显，政治参与的有序性也才具有实质性意义。
（二）建设服务型政府
政府治理模式的变革是实现民主政治的重要手段，也是执政党体现以民为本治理理念的具体体现。进入21世纪后，党和政府多次强调建设服务型政府的重要意义。2004年2月21日**总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班的结业式上首次提出要“努力建设服务型政府”。同年3月，他又在出席人大会议期间强调：“我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”2007年党的**报告明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。何谓服务型政府？学界尚在讨论之中，不同的学者给出了不同的说法。张康之教授早在2000年首先提出服务型政府的概念，他指出：“限制政府规模的问题必须在政府类型的根本变革中才能得到解决，那就是用服务型理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念，建立起服务型的政府模式”，“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”有学者认为服务型政府的关键是转变职能。“如果把计划经济时代的‘统治型政府’模式和转型期具有过渡性质的‘管制型政府’模式称为传统政府治理模式的话，‘服务型政府’模式具有的崭新理念使之成为符合历史发展潮流的现代政府治理模式。”刘熙瑞认为“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在民主社会的框架范围内，经过法定程序，依据公民意志而组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着相应服务责任的政府。
服务型政府的根本价值导向是公民本位，而不是政府本位。所谓公民本位就是指政府在经济、社会与管理活动中首先考虑的是公民的利益，追求公民利益的最大化，保障公民的意志在公共管理和公共政策制定中的决定地位。正如新公共服务理论所主张的“政府的角色将定位于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题解决方案和其产生过程都符合民主、规范和正义、公正、公平的价值观”。服务型政府的公民本位具体体现在：
第一，服务型政府的政策制定要有公民参与。提供公共服务虽然是政府的主要职能，但提供什么样的服务，怎样提供服务，却不取决于政府意志，而是取决于服务的客体公民的意愿和要求。政府必须对公民的要求做出前瞻性的回应。服务型政府建设的重要驱动力之一是公民参与。美国学者登哈特夫妇认为，通过对公民事务的广泛参与，公民们能够帮助确保个人利益和集体利益不断的得到政府官员的倾听和关注。服务型政府中，公民参与政府公共管理活动将作为一项权利而得到法律切实的保护，并通过现实的制度途径加以落实。政府必须为公民的参与提供各种便利和服务，使政府的公共政策成为公民意志的反映。一方面公民知情权的实现是保证公民有效参与的前提。美国前司法部长克拉克曾说：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主……保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。”因此，公民拥有知情权是以公民为本位在服务型政府中的体现。另一方面政策过程的各个阶段需要政府与公民进行充分的协商、对话，让公民自己决定自己的事。如科恩所说：“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与决策的制定过程。”构建服务型政府，必须建立健全公共政策的公民参与机制。实践证明，公共政策的政府内部决策缺乏代表性，难以获取全面的信息，更难以实现公民利益的最大化，很难做到民主决策、科学决策。建立健全公共政策制定的公民参与机制，要完善包括人民代表大会制度、信息公开制度、听证会制度、信访制度等各项公民参与制度，保证公民充分表达自身的要求与意愿，维护自身的权益。
第二，服务型政府的评判标准是公民是否满意。长期以来，我国政府的绩效是以效率为标准的，政府和官员一味追求gdp的增长，因为gdp的增长能直观地反映政府效率的高低，能直接反映官员的政绩。服务型政府作为以公民为本位的政府，其一切工作的出发点都是为公民提供服务，公民满意与否要看政府服务质量的好坏，而服务质量的好坏不是由政府自身或gdp等指标决定的，而是由公民来评判的。党和政府的政策不能由决策者自己说了算，要看“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴”。凡是人民拥护、赞成、高兴的政策就体现了人民的利益，否则以公民为本位就是一纸空文。服务型政府中只有政府提供的服务让公民满意才能说这是良好绩效的政府。在我国服务型政府建设中，各级政府已经开始尝试由公民对政府进行满意度测评，如2000年珠海市举行了“万人评议政府”的活动。2005年福建省对省政府组成部门绩效进行公众评议，2006年广东省用包括公众满意度领域层以及10个满意度方面的具体指标对122个县级政府进行了绩效评价。
第三，服务型政府必须去除官本位意识。服务型政府是以公民为本位的政府，这就必须去除官本位意识。长期以来形成的官本位政治文化有着诸多原因，但最直接的原因莫过于是计划经济体制下造就的政府对于一切社会资源具有绝对的支配权，这样就形成了政府在国家和社会生活中的绝对主导地位，使公共权力成为无所不在、无所不能的“利维坦”。在官本位的意识影响下，官员与公民的关系发生了严重的错位，本来是公民“服务生”的官员成为社会的主人，而公民成为地地道道的被支配者。这种地位的倒置使得官员把手中的权力看成私有财产，以个人或者小集体利益而不是公民利益着想，将公民作为被管理甚至被统治的对象。服务型政府的建设要从根本上祛除官本位意识，仅仅依靠宣传教育是不够的。“从根本上讲要把官员的产生置于全体公民的监督和制约之下……抽掉官本位生长的社会基础才能为树立公民本位开辟道路。”要重新界定政府职能范围，收缩公共权力作用领域，还权于民，还权与社，打破行政权力无所不能的神话，这样才能从根本上铲除官本位滋生的土壤。